读懂政府工作报告：“5%左右”意味着什么

3月5日，第十四届全国人民代表大会第二次会议在人民大会堂开幕，国务院总理李强作政府工作报告，全面总结2023年发展成绩、明确2024年经济社会发展目标和具体任务。

政府工作报告明确，今年的GDP增速目标为5%左右，与去年预期目标持平。宏观政策方面，今年赤字率拟按3%安排，同时从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。

“5%左右”的经济增长目标意味着什么？如何评估今年财政政策力度？下一步财政和货币政策发力空间有多大？房地产风险如何“标本兼治”？资本市场“内在稳定性”又该如何实现？

CF40研究部邀请第十四届全国政协委员、中国金融四十人论坛（CF40）资深研究员、中国社科院世界经济与政治研究所副所长张斌，第十四届全国人大代表、CF40特邀成员、清华大学五道口金融学院副院长田轩，上海新金融研究院副院长刘晓春，CF40成员、摩根士丹利中国首席经济学家邢自强分享观点。

“5%左右”意味着什么

今年发展主要预期目标是：国内生产总值增长5%左右；城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右；居民收入增长和经济增长同步；国际收支保持基本平衡；粮食产量1.3万亿斤以上；单位国内生产总值能耗降低2.5%左右，生态环境质量持续改善。—— 政府工作报告

“5%左右”的经济增速目标延续了去年政府工作报告的提法，基本符合市场预期和期待；而与一些国际组织和国际机构对2024年中国经济增速的预期相比，则明显要高一些。

政府工作报告指出，经济增长预期目标为5%左右，考虑了促进就业增收、防范化解风险等需要，并与“十四五”规划和基本实现现代化的目标相衔接，也考虑了经济增长潜力和支撑条件，体现了积极进取、奋发有为的要求。

田轩认为，在2023年GDP实现增长5.2%的基础上，今年对GDP增长依然保持了与去年设定一致的目标，体现了从政策预期管理端保持稳定性和连续性，从而稳定市场预期、强化市场信心的决心。相应地，从就业预期目标来看，今年对于新增就业目标的表述从2023年的城镇新增就业“1200万人左右”调整为“1200万人以上”，实际也体现了更高的目标设定。

邢自强表示，这一经济增长目标定的比较高。国际组织和机构对2024年中国经济增速的预期在4.5%左右，对长期潜在增速的预期则可能更为保守。而官方将目标定在5%左右，反映了当局力图引导市场预期、打消外部对中国中长期增长潜力下行的叙事，起到传递信心的作用。这一意愿是良好的，但关键是要落实，需要与之匹配的政策力度支撑。

在张斌看来，对于5%的增长目标可以从三方面理解：

一是合意的增长目标。根据国内学者的估算，5%的经济增长速度接近我国目前的潜在增长速度。在这个经济增长速度上，劳动力、资本等各种生产资源能得到充分利用，不存在资源闲置和浪费。

二是提高获得感的增长目标。5%的GDP增速指的是实际GDP增速，考虑到与这个增长相匹配的2%左右的物价增速，名义GDP增速大概在7%左右，比2023年有大幅提升。7%左右的名义GDP增速意味着居民收入和企业盈利增速比去年有大幅提升，社会公众的获得感会有明显提升。

三是需要攻坚克难才能实现的目标。实现5%的经济增长目标并不容易，最大的挑战是需求不足。今年全球经济增速并不乐观，外需对经济增长的贡献很有限，实现5%的增长主要还是要靠内需。内需方面，我国仍面临房地产市场深度调整和化解地方政府债务的两大挑战，给内需带来了很大压力。只有尽快稳住房地产市场，把握好化解地方政府债务的节奏，同时配合更大力度的逆周期政策，才能实现今年的增长目标。

邢自强也表示，目标的实现难度不小，可能需要年中的时候审时度势，再加大政策力度。目前两会上的政府工作报告，对财政等政策力度的安排似乎还是比较克制和温和，下一步建议根据上半年经济走势，在一年中期进行政策讨论和必要调整，对财政政策工具继续发力。

赤字率3%，但发特别国债

财政政策力度如何

积极的财政政策要适度加力、提质增效。综合考虑发展需要和财政可持续，用好财政政策空间，优化政策工具组合。赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元。预计今年财政收入继续恢复增长，加上调入资金等，一般公共预算支出规模28.5万亿元、比上年增加1.1万亿元。拟安排地方政府专项债券3.9万亿元、比上年增加1000亿元。为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。—— 政府工作报告

2024年财政政策如何发力是各界关注的重点。2023年财政赤字率虽然年初拟安排3%，但在计入10月增发的1万亿元国债后，当年财政赤字率上升到3.8%。此前，综合考虑今年稳增长需要和财政政策“适度加力”等要求，市场对今年财政赤字率的设定抱有较高期待。

对于为何今年财政赤字率依然定在3%，以及这是否意味着财政政策力度减弱等问题，《政府工作报告》起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏在国务院新闻办公室举行的吹风会上表示，这一赤字率安排虽然和去年增发1万亿国债之后比较降了一些，但是整体来讲这个水平是适度的。这样安排符合中国经济运行整体向好的客观实际、向外界释放积极的信号，也有利于控制政府负债率、增强财政可持续，为应对将来可能出现的风险挑战预留政策空间。

张斌明确提到，今年的财政政策是在加力的。一般公共预算财政支出加上政府性基金预算支出，合计超过40万亿元，同比增速8%，如果能实现，对GDP增速将会起到拉动作用。

但他同时指出，地方政府土地收入能否稳定是主要风险变量，如果土地收入稳不住，地方政府基金收入下降，地方政府支出力度就很难有保障，过去两年也是这样的情况。他建议做两手准备，一是尽快稳住房地产；二是如果房地产表现低于预期，可以通过其他方式提高债务和支出水平，确保实现年初制定的政府支出目标。

据邢自强测算，总体赤字率，就是包括官方赤字率3%，1万亿元特别长期国债，和3.9万亿地方专项债合计，与去年相比持平，政策力度还比较温和克制。但他也认为，需要审时度势，后续财政政策仍有加大空间。

“一年中决策层对于经济政策的调整时点可以有多个，不止是两会。今年后续还会有至少2-3次的政治局关于经济工作的会议，以及三中全会聚焦于系统性政策安排。如果上半年经济遇到较多挑战，后续还能通过余下的几次会议提升财政政策力度。”邢自强表示。

降息还有多大空间

稳健的货币政策要灵活适度、精准有效。保持流动性合理充裕，社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配。加强总量和结构双重调节，盘活存量、提升效能，加大对重大战略、重点领域和薄弱环节的支持力度。促进社会综合融资成本稳中有降。畅通货币政策传导机制，避免资金沉淀空转。—— 政府工作报告

紧随财政政策之后，政府工作报告就货币政策提出“稳健的货币政策要灵活适度、精准有效”，整体延续了去年底中央经济工作会议以来的基调。同时提到“增强资本市场内在稳定性”等表述。

邢自强认为，股票市场是经济的晴雨表，整个宏观政策形成合力，有利于金融市场信心进入持续改善通道。近期对股市的一些直接措施已起到托底作用，但后续信心改善是否可持续，要看财政政策发力空间是否可以继续加大，打破低物价和高负债的负反馈循环；货币政策起到辅助作用，与财政政策协调配合。

他认为，受到中美利差较高和银行业净息差较低的约束，货币政策直接刺激空间有限。考虑到美联储夏天可能开始降息，今年中国仍有一定降息空间，但不会是主要的刺激经济手段，相对来讲财政政策更为重要。

国家金融监管总局发布的数据显示，2023年四季度商业银行净息差已趋势性降至1.69%。而根据一些研究测算，若考虑到中国银行业7%—8%的资产增速、30%左右的分红比例以及稳定的资本充足率，最低净息差约为1.6%—1.8%。净息差逼近极限成为降息掣肘，也是去年以来业界争议较多的问题之一。

张斌对此认为，不必过度担心商业银行的息差，应该看到，降低政策利率带来的是商业金融机构的融资成本下降，并不必然压降银行息差；在更低的融资成本环境下，金融机构的贷款需求会提升，金融机构的坏账率会显著降低，金融机构持有的资产价值会上升，这对金融机构的资产负债表有很大帮助。对金融机构健康成长而言，当前选择降息利大于弊。总之，货币政策仍有进一步压降社会融资成本的空间，政策利率有进一步下调的空间。

除此之外，专就资本市场而言，田轩认为，之所以提及“内在稳定性”，是因为在过去以融资功能“单腿”走路的模式下，我国资本市场积攒了一系列内生性的问题，在近期集中表现为市场连续异常波动的状态。“内在稳定性”的这一要求，延续了去年中央政治局会议对于活跃资本市场、提振投资者信心的相关部署精神，也是近期及未来一段时间里，监管部门一系列改革举措的政策导向。对标“增强资本市场内在稳定性”这一目标，健全完善资本市场基础制度”是根基，提升上市公司质量和投资价值是关键抓手。

扩大内需的胜负手

—— 投资还是消费

着力扩大国内需求，推动经济实现良性循环。把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，更好统筹消费和投资，增强对经济增长的拉动作用。—— 政府工作报告

政府工作报告对于扩大内需，发挥消费和投资对经济增长的拉动作用做出了非常平衡的表述。对“促进消费稳定增长”“积极扩大有效投资”都有较多着墨，做出了具体部署。但关于投资和消费哪一个更为重要并应作为扩内需的主力，仍然是理论界讨论较多的问题。

张斌认为，与去年经济增长主要来自消费增长不同，今年的增长需要更倚重投资增长。投资增长不仅带来直接的需求增长，而且会创造新增的收入机会和就业机会，有助于帮助消费增长。

邢自强表示，“尽管刺激总需求是迫在眉睫，但我们觉得不应该重返过去以投资为主的政策刺激的老路。”他认为，当前总人口下降和老龄化趋势下，资本产出率已今非昔比，要继续采取以投资为主的刺激政策，回报率会进一步恶化。所以中国要更好地打破低物价高负债挑战，本轮政策着眼点更多应转向刺激消费。

从具体措施来看，直接给居民发现金和消费券的方式，见效来得快，但在中国实施起来门槛较高。那么更有可能的措施，一是短期内已提出的对消费品以旧换新进行补贴，特别是智能家电和新能源汽车、电子产品等；另一个更具意义的措施，则是社保改革，加大对包括农民工群体在内的新市民以及在医疗、公共住房和教育等方面的社会保障支出，释放这些家庭部门的消费意愿。根据国际货币基金组织（IMF）的测算，这种社会福利转移带来的短期财政乘数效应达1.4，甚至高于政府直接搞基建投资带来的财政乘数1。

化解房地产风险

何谓“标本兼治”

更好统筹发展和安全，有效防范化解重点领域风险。坚持以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，维护经济金融大局稳定。稳妥有序处置风险隐患。优化房地产政策，对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持，促进房地产市场平稳健康发展……健全风险防控长效机制。适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，完善商品房相关基础性制度，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求……—— 政府工作报告

过去两年多来，房地产调控政策不断优化、出台，但与此同时，市场向下调整的幅度超出预期，政策应对稍显吃力。此次政府工作报告将房地产工作主要置于“有效防范化解重点领域风险”框架下进行部署，体现了对于房地产风险防控与处置的高度重视。

张斌强调，当前房地产最突出的问题仍然是房地产企业的现金流断裂风险。稳不住房地产企业现金流就很难稳住房地产市场。稳住房地产企业现金流，一方面是通过政府信用背书和监管政策调整，帮助房地产企业恢复正常融资渠道；另一方面是通过取消限购，降低房贷利率、对首套房购房者采取优惠贷款利率，帮助开发商化解商住楼、车位等沉淀资产等措施，改善房地产企业现金流。

邢自强指出，从标本兼治的角度来看，白名单以及保交楼就是“治标”，“治本”指的是可持续的新发展模式，包括更多的房屋供给来自保障性住房。标和本都要治，那么就要解答，如何既增加保障房，同时还解决当前房地产市场已存的过剩问题。

是否当局能通过回购一部分商品房，改造成保障性住房？邢自强表示，这既有助于短期缓解房地产流动性危机，又给包括农民工在内的新市民增加社会保障福利。有人担心这会带来道德风险，但对此可能需要有系统性的思维，总结美国和日本应对房地产和金融市场大幅下滑的经验和教训，可以观察到，如果过度纠结于道德风险而不及时救助，反而可能会造成经济陷入低物价和高负债的负反馈循环，对长期增长潜力产生更不利的影响。

金融如何助力新质生产力

除以上几方面，今年的政府工作报告还着重提出了“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”。金融对此该如何支持？

田轩认为，激活新质生产力创新动能，金融大有可为。从金融的角度看，激励创新需要容忍失败的文化氛围，需要崭新的创投组织形式，需要正确的人力资源政策，需要“不太积极”的二级市场、健康开放的资本市场和稳定的宏观政策导向组成的一整套“组合拳”去激励企业技术创新。

此外，对于小微企业等薄弱环节，报告提出“优化融资增信、风险分担、信息共享等配套措施，更好满足中小微企业融资需求。”

刘晓春表示，这是目前经济发展中的一个主要薄弱环节，同时也是解决经济发展问题、就业问题的关键环节。优化融资增信、风险分担、信息共享等配套措施，是目前中小微企业融资难的痛点，应该看到，这不是仅仅依靠金融机构能做到的，更需要监管政策、财政资源以及其他部门的共同协作与努力。

刘晓春还指出，目前中小企业资金困难不仅仅是由于融资难，相当一部分是大量应收款被拖欠造成的。在这方面，报告中也提出了解决问题的要求。

版面编辑：瑟瑟｜责任编辑：潘潘 瑟瑟撰文：潘潘 李俊虎 宥朗视觉：李盼 东子

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